Inhalt
dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management
1-2018: Infrastruktur und Infrastrukturpolitik
hrsg. von Thorsten Winkelmann
Thurid Hustedt / Sylvia Veit: Editorial
Herausforderungen für den modernen Staat: Krise oder Umbruch? Symposium aus Anlass des 10-jährigen Jubiläums der Zeitschrift „der moderne staat – dms“ und zum Gedenken an Prof. Dr. Bernhard Blanke
Schwerpunkt: Infrastruktur und Infrastrukturpolitik
Thorsten Winkelmann: Infrastruktur und Infrastrukturpolitik vor neuen Herausforderungen (Einleitung zum Schwerpunkt)
Thorsten Winkelmann: Defizite bei der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturen im Lichte der Rechnungshofberichte
Detlef Sack: Rechnungshöfe als Veto-Spieler? Öffentlich-Private Partnerschaften im Bundesfernstraßenverkehr
Oliver Schwedes: Steuerungsdefizite im Politikfeld Verkehr: Das Beispiel Elektroverkehr
Frank Brettschneider: Widerstände gegen Infrastrukturprojekte. Die Bedeutung von Kommunikationsmanagement für Vorhabenträger und öffentliche Verwaltungen
Abhandlungen
Sabine Kuhlmann / Markus Seyfried / John Siegel: Was bewirken Gebietsreformen? Eine Bilanz deutscher und europäischer Erfahrungen
Svenja Ems / Henrik Nürnberger: Kreisgebietsgröße und kommunales Ehrenamt – schwindende Motivation durch lange Anfahrtswege?
Falk Ebinger / Steffen Zabler / Christian Person / Friederike-Sophie Niemann / René Geißler: Wirksame Finanzaufsicht über die Kommunen. Dimensionen und Determinanten der Umsetzungspraxis
Marlon Barbehön: Diskurs und Entscheiden: Zu den Möglichkeiten der Erklärung politischer Entscheidungsprozesse in der interpretativen Policy-Forschung
Markus Reiners: Symbiose von Politik-Lernen mit dem akteurzentrierten Institutionalismus bei der Modernisierungspolitik
Florian Follert: Die Bürger-Politiker-Beziehung im Lichte der Neuen Politischen Ökonomie: Ein Diskussionsbeitrag
Rezensionen
Christoph Reichard: Ongaro, Edoardo: Philosophy and Public Administration. An Introduction. Edward Elgar: Cheltenham UK, 2017, ISBN 978-1-78471-843-5; 275 S.; Hardback price: £85.00
Markus Seyfried: Oliver James, Sebastian R. Jilke und Gregg G. Van Ryzin: Experiments in Public Management Research. Challenges and Contributions. Cambridge University Press, ISBN: 978-1-316-61412-5; 529 S.; (Paperback), $44.99
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Abstracts
Infrastruktur und Infrastrukturpolitik vor neuen Herausforderungen (Einleitung zum Schwerpunkt) (Thorsten Winkelmann)
Der vorliegende Beitrag rückt die durch Ökonomisierung, Europäisierung und gesellschaftlichen (Werte-) Wandel ausgelösten Veränderungen im Politikfeld Infrastruktur in den Vordergrund. Neue Akteure wie etwa private Unternehmen oder organisierte Bürger stellen nicht nur die etablierten aufbau- wie ablaufseitigen Verfahrensweisen in Frage, sondern die bisherigen Logiken der Bereitstellung von Infrastrukturen verändern sich grundlegend. Die damit einhergehende Politisierung verlangt von Seiten politischer und administrativer Entscheidungsträger neue Formen der Kooperation und Steuerung, wodurch ihre Planung und Errichtung an Komplexität gewinnt. Dadurch geraten öffentlich bereitgestellte Infrastrukturen in ein kaum einvernehmlich zu lösendes Spannungsverhältnis von ökonomischer Effizienz, sozialen Gerechtigkeitszielen und ökologischen Nachhaltigkeitsüberlegungen. Schlagworte: Infrastrukturprojekte, Herausforderungen, Steuerung, Errichtung
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Defizite bei der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturen im Lichte der Rechnungshofberichte (Thorsten Winkelmann)
Der vorliegende Beitrag analysiert die Defizite bei der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturen anhand einer systematischen Auswertung ausgewählter Berichte und Stellungnahmen unterschiedlicher Rechnungshöfe. Durch die Bildung von übergeordneten Kategorien werden in quantitativer wie qualitativer Hinsicht Probleme sichtbar, die bei der Planung, Erstellung, Finanzierung und dem Betrieb von staatlichen Einrichtungen entstehen. Die in funktionaler, gestalterischer, konstruktiver, technischer, planungsrechtlicher und wirtschaftlicher Hinsicht auftretenden Reibungsverluste verhindern im Ergebnis eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung. Hiermit gehen bestimmte Konsequenzen einher: Materiell führen die von den Rechnungshöfen identifizierten Verstöße zu den allseits konstatierten Kosten- und Terminüberschreitungen, ideell verdichtet sich die Auffassung, dass hierzulande kaum noch planmäßige Investitionen in die materielle Infrastruktur möglich sind, womit konzeptionell der Wirtschaftsstandort Deutschland in Frage gestellt wird. Schlagworte: Infrastrukturprojekte, Defizite, Rechnungshof, Kostenüberschreitungen, Fehlplanungen
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Rechnungshöfe als Veto-Spieler? Öffentlich-Private Partnerschaften im Bundesfernstraßenverkehr (Detlef Sack)
In einer Prozessanalyse untersucht der Artikel die Verbreitung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) bei Bundesfernstraßen (1990-2017). In diesem Zeitraum haben sich ÖPP als wichtige Form der Leistungserbringung im Verkehr etabliert. Der Artikel zeichnet die unterschiedlichen Gesetze und Maßnahmen im Feld nach. Er untersucht den politischen Kompromiss 2017 zur Reform der Verwaltung der Autobahnen, durch den ÖPP sowohl begrenzt als auch in ihrem bisherigen Format gesichert worden sind. Im Anschluss an die international vergleichende politikwissenschaftliche Forschung zu Privatisierung und ÖPP werden die fiskalische Lage, institutionelle Veto-Spieler, die Rolle der Parteien und Interessengruppen darauf hin untersucht, inwieweit ÖPP befördert oder begrenzt werden. Gegenüber den 2000er Jahren zeigt sich in den 2010er Jahren zwar weiterhin ein fiskalischer Druck. Auch wurden ÖPP-spezifische Agenturen etabliert, die nun ihrerseits deren Verbreitung anstreben. Allerdings hat sich die Haltung der Sozialdemokratie zu ÖPP in den 2010er Jahren verändert, ebenso wie die Rechnungshöfe von Bund und Ländern zu institutionellen Veto- Spielern aufgestiegen sind. Mit Blick auf die international vergleichende Forschung sind Rechnungshöfe wie auch ÖPP-Agenturen zukünftig stärker zu berücksichtigen. Schlagworte: Öffentlich-Private Partnerschaft, Privatisierungsforschung, Verkehrspolitik, Veto-Spieler
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Steuerungsdefizite im Politikfeld Verkehr: Das Beispiel Elektroverkehr (Oliver Schwedes)
Der Verkehrssektor steht vor einem tiefgreifenden Wandel von einer fossilen zu einer postfossilen Mobilitätskultur. Dabei spielt der Elektroverkehr eine zentrale Rolle. Anhand der Ladeinfrastruktur zeigt sich, dass die Entwicklung des Elektroverkehrs als Beitrag zu einer nachhaltigen Verkehrsentwicklung politisch gestaltet werden muss. Dazu fehlen aktuell jedoch die notwendigen politischen Rahmenbedingungen. Im Ergebnis wird die Entwicklung von ökonomischen Partikularinteressen bestimmt, während das Gemeinwohlinteresse einer nachhaltigen Verkehrsentwicklung nachrangig behandelt wird. Es wird gezeigt, dass die Herausforderung des anstehenden Transformationswandels von einer fossilen zu einer postfossilen Mobilitätskultur darin besteht, neue Formen der Kommunikation, Partizipation und Kooperation zu etablieren, um eine nachhaltige Verkehrsentwicklung zukünftig politisch gestalten zu können. Schlagworte: Elektroverkehr, Ladeinfrastruktur, Konflikte, Steuerung, Defizite
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Widerstände gegen Infrastrukturprojekte. Die Bedeutung von Kommunikationsmanagement für Vorhabenträger und öffentliche Verwaltungen (Frank Brettschneider)
Infrastrukturprojekte aus den Bereichen Energie, Verkehr und Stadtentwicklung stoßen immer wieder auf Widerstände aus Teilen der Gesellschaft. Manchmal münden sie sogar in Bürgerentscheide und bringen ein Projekt zu Fall. Die Gründe sind vielfältig: NIMBY, projektbezogene Gründe, verborgene Gründe, Vertrauensverlust, mangelhafte Kommunikation. Um zu gesellschaftlich tragfähigen Lösungen zu gelangen, sollten Vorhabenträger und Verwaltungen eine dialogorientierte Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung pflegen. Frühzeitige und umfassende Kommunikation sichert die inhaltliche Angemessenheit der technischen Lösung für den gesellschaftlichen Bedarf und senkt damit die Wahrscheinlichkeit eskalierender Konflikte. Schlagworte: Infrastrukturprojekte, Kommunikationsmanagement, Bürgerbeteiligung, Bürgerentscheid
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Was bewirken Gebietsreformen? Eine Bilanz deutscher und europäischer Erfahrungen (Sabine Kuhlmann, Markus Seyfried, John Siegel)
Der vorliegende Beitrag fasst die bisherige Forschung über die Wirkungen von Gebietsreformen zusammen und analysiert diese aus inhaltlicher und methodischer Perspektive. Basierend auf einer Auswertung von ausgewählten nationalen und europäischen Studien werden Wirkungsbefunde in drei zentralen Dimensionen dargestellt: (1) Leistungsfähigkeit, Verwaltungs- und Veranstaltungskraft, (2) Einsparungen, Skalenerträge und Wirtschaftlichkeit und (3) Partizipation und demokratische Kontrolle. Im Ergebnis kann festgestellt werden, dass die Leistungs- und Handlungsfähigkeit kommunaler Verwaltungen durch Gebietsreformen überwiegend positiv beeinflusst wird. Dagegen sind die empirischen Befunde bezüglich Wirtschaftlichkeit, Einsparungen und Skalenerträge sowie zur Partizipation und demokratischen Kontrolle nicht eindeutig. Schlagworte: Gebietsreform, Verwaltungsmodernisierung, Kommunalverwaltung, Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit, Partizipation
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Kreisgebietsgröße und kommunales Ehrenamt – schwindende Motivation durch lange Anfahrtswege? (Svenja Ems, Henrik Nürnberger)
Mögliche Auswirkungen der Kreisgebietsgröße auf die Mandatsausübung von Kreistagsmitgliedern wurden vor allem im Zusammenhang mit (geplanten) Territorialreformen immer wieder diskutiert. Bisherige Untersuchungen belegen, dass mit großen Kreisgebieten der Zeit- und Arbeitsaufwand für Kreistagsmitglieder zwar steigt, die Bereitschaft zur Kandidatur dadurch jedoch nicht zwangsläufig abnimmt. Der vorliegende Beitrag untersucht nun, ob Kreistagsmitglieder, die in peripheren Lagen zur Kreisstadt wohnen und damit in der Regel auch längere Anfahrtswege für die Teilnahme an Kreistagsund Ausschusssitzungen auf sich nehmen müssen, ihre Amtsausübung im Kreis anders bewerten als jene, die vergleichsweise zentrumsnah wohnhaft sind. Betrachtet werden hierfür Aussagen zur Wahrnehmung des Zeit- und Arbeitsaufwands, der attestierten „Überschaubarkeit“ des Kreises und der Motivation zur Kandidatur in Abhängigkeit zum Wohnort der Mandatsträger. Als empirische Grundlage dienen zum einen eine bisher unveröffentlichte Befragung von Kreistagsmitgliedern des Regionalkreises Mecklenburgische Seenplatte aus dem Jahr 2014 und zum anderen die Befragungsergebnisse aus einer erweiterten Studienauswertung zum Freistaat Sachsen im Jahr 2016. Die Analyse zeigt einen „territorialen Faktor“ im Antwortbild der Mandatsträger im Kreis Mecklenburgische Seenplatte, wohingegen sich in den sächsischen Landkreisen kaum wohnortsabhängige Bewertungsmuster erkennen lassen. Schlagworte: Kreisgebietsreform, Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Partizipation, Ehrenamt
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Wirksame Finanzaufsicht über die Kommunen. Dimensionen und Determinanten der Umsetzungspraxis (Falk Ebinger, Steffen Zabler, Christian Person, Friederike-Sophie Niemann, René Geißler)
In Zeiten einer in vielen Kommunen Deutschlands ungebremsten Haushaltskrise kommt der Frage nach der Rolle der staatlichen Finanzaufsicht über die Kommunen eine ungebrochene praktische Bedeutung zu. Obwohl die Finanzaufsicht in allen deutschen Ländern die Vorgabe ausgeglichener kommunaler Haushalte garantieren soll, beschränkte sich die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dieser Institution meist nur auf rechtlichformale Betrachtungen. Dieser Beitrag nimmt explizit die bisher vernachlässigte Vollzugspraxis der kommunalen Finanzaufsicht in den Blick und analysiert drei für ihre Wirksamkeit als konstitutiv erachtete Aspekte: Die politische Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörden, deren Durchsetzungsfähigkeit sowie die Kooperation mit den Kommunen. Der zentralen Frage nach der Bedeutung dieser Dimensionen und deren Bewertung in der Praxis wird in einem ersten, deskriptiven Schritt auf der Basis von bislang einzigartigen Umfragedaten und qualitativen Interviews begegnet. Konsequenterweise ergibt sich daraus die Frage nach zentralen Determinanten der einzelnen Dimensionen, die in einem zweiten, analytischen Schritt durch theoretisch hergeleitete politische und haushaltsbezogene Variablen empirisch beantwortet wird. Die Ergebnisse sind eindeutig: Die Wahrnehmung der Praxis kommunaler Finanzaufsicht ist am ehesten von der fiskalischen Problemlage vor Ort determiniert, Parteicouleur oder parteipolitische Kongruenz zwischen Bürgermeister und Landrat spielen keine Rolle. Schlagworte: Kommunalfinanzen, kommunale Finanzaufsicht, Haushaltskrise, Kassenkredite
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Diskurs und Entscheiden: Zu den Möglichkeiten der Erklärung politischer Entscheidungsprozesse in der interpretativen Policy-Forschung (Marlon Barbehön)
In ihrem Bestreben, die Differenz gegenüber positivistischen Zugängen zu markieren, hat die interpretative Policy-Forschung ein Selbstverständnis kultiviert, wonach das Ziel einer Erklärung politischer Entscheidungsprozesse zugunsten des Verstehens vernachlässigt und bisweilen gar als problematisch zurückgewiesen wird. Demgegenüber unterbreitet der vorliegende Beitrag einen Vorschlag, wie sich ein diskurstheoretischer Ansatz und der Begriff des politischen Entscheidens in einer interpretativen Erklärungsperspektive zusammenbringen lassen. Illustriert wird das Argument anhand der Umsetzung der EU-Feinstaubrichtlinie in Frankfurt und Dortmund, indem unter Rückbezug auf die Möglichkeitsräume der städtischen Europadiskurse interpretativ erklärt wird, weshalb beide Städte die Richtlinie in jeweils spezifischer Weise bearbeitet und in lokalpolitische Entscheidungen überführt haben. Schlagworte: interpretative Policy-Forschung, politisches Entscheiden, interpretative Erklärung, Diskursanalyse, lokale Politikforschung
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Symbiose von Politik-Lernen mit dem akteurzentrierten Institutionalismus bei der Modernisierungspolitik (Markus Reiners)
Die Studie verweist auf die grundsätzliche Wandelbarkeit staatlicher Strukturen und führt eine Weiterentwicklung der Debatte um politische Lerntheorien. Politiklernen stellt eine wichtige Ursache politischen Wandels dar. Ferner können Lernansätze zu einer besseren Erklärung von Politikergebnissen beitragen. Dies tun sie, wenn sie in akteurzentriertinstitutionalistische Konzepte integriert werden, was den Vorteil hat, dass zentrale Kategorien wie Macht und Interessen nicht unterbelichtet bleiben. Genau genommen sind es nicht institutionelle Faktoren oder Akteurskonstellationen, die einen Wandel auslösen. Sie stimulieren eine Modernisierung lediglich. Letztlich sind es weitere Komponenten, die im Zusammenspiel mit diesen Kontextfaktoren einen Lernprozess und Veränderungen einleiten. Entscheidend sind eine politisch-ökonomische Druckkulisse und u.a. die Faktoren Raum und Zeit. Die Wahrscheinlichkeit von politischem Wandel im Zuge von Lernprozessen ist demnach höher, sollten lernförderliche Faktoren mit günstigen Rahmenbedingungen zusammentreffen. Schlagworte: Politisches Lernen, Akteurzentrierter Institutionalismus, Transformation, Liberalisierung, Digitalisierung
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Die Bürger-Politiker-Beziehung im Lichte der Neuen Politischen Ökonomie: Ein Diskussionsbeitrag (Florian Follert)
Die jüngste Bundestagswahl hat verdeutlicht, das sich in Teilen der Bevölkerung Protest gegen die etablierten Parteien des Parteiensystems manifestiert. Die ökonomische Theorie bietet Ansatzpunkte zur Optimierung des Verhältnisses zwischen Wählern und Politikern. Dabei kann die Beziehung zwischen Wählern und Politikern als Prinzipal-Agenten-Beziehung charakterisiert werden, welche typische (negative) Konsequenzen nach sich zieht. Dieser Problematik kann aus theoretischer Perspektive durch Mechanismen zur Milderung der Agenturproblematik begegnet werden. Vergleicht man die Politik mit dem privatrechtlichen Wirtschaftsgeschehen, fällt auf, dass anreizsteuernde Mechanismen, die eine Orientierung an den Zielen der Wähler bewirken können, kaum vorhanden sind. Der vorliegende Beitrag arbeitet daher drei exemplarische Vorschläge heraus, wie das politische System reformiert werden könnte, und möchte eine Diskussion über ein neues Politikverständnis anstoßen. Schlagworte: Neue Politische Ökonomie, Prinzipal-Agenten-Theorie, Politiksystem, Bundestagswahl
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