Inhalt

dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management
2-2021: Politik und Verwaltung in der Corona-Krise
hrsg. von Sonja Blum, Kathrin Loer, Renate Reiter & Annette E. Töller

Themenschwerpunkt
Sonja Blum / Kathrin Loer / Renate Reiter / Annette E. Töller: Politik und Verwaltung in der Corona-Krise. Einleitung
Detlef Sack / Aanor Roland / Sebastian Fuchs: Vom Lockdown in die Staatsbeteiligung? Wirtschaftspolitik in der Covid-19 Pandemie
Tanja Klenk / Mirella Cacace / Stefanie Ettelt: Der öffentliche Gesundheitsdienst in der Corona-Krise: zwischen Hierarchie, loser Koppelung und polyzentrischer Koordination
Benjamin Ewert / Kathrin Loer: Die Corona-Pandemie als Wendepunkt in der deutschen Präventionspolitik?
Lukas Thiele / Andree Pruin: Does large-scale digital collaboration contribute to crisis management? An analysis of projects from the #WirVsVirus hackathon implemented in Germany during the COVID-19 pandemic
Michael Böcher / Max Krott / Ulrike Zeigermann: Wissenschaftsbasierte Politikberatung in der Corona-Krise: Die Ressortforschung des Robert-Koch-Instituts zwischen wissenschaftlichem Standard und politischem Handlungsdruck
Iris Reus: Die mediale Darstellung des Föderalismus während der Corona-Pandemie – Eine Auswertung von Positionen, Konnotationen und Bewertungen in deutschen Tageszeitungen
Sven T. Siefken / Sebastian Hünermund: Der Bundestag in der Corona-Krise. Zwischen materieller Mitwirkung und kommunikativen Defiziten
Sonja Blum / Johanna Kuhlmann: Wir sind Helden. Sozialpolitische Maßnahmen und politische Kommunikation in der Corona-Pandemie

Abhandlungen
Eva Bund: Bedingungen für Verwaltungsinnovationen im Kontext von Krisen – Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in der Flüchtlingskrise
Henrik Dosdall: Attraktivität und Gleichstellung in Militärorganisationen. Zum organisierten Umgang der Bundeswehr mit dem Gleichstellungsrecht
Sandra Plümer: Koordinierungsmechanismen des Policy-Lernens innerhalb von Regierungsformationen am Beispiel nordrhein-westfälischer Schulpolitik

Datenbericht
Sylvia Veit / Stefanie Vedder / Anika Manschwetus / Simon Scholz / Bastian Strobel: Ministerialeliten in Deutschland

Rezensionen
Ellen Fobé: Politics for Hire. The World and Work of Policy Professionals (Stefan Svallfors)
Markus Tepe: Handbook of Research Methods in Public Administration, Management and Policy (Eran Vigoda-Gadot & Dana R. Vashdi (Eds.))
Tanja Klenk: Public Administration in Germany (Sabine Kuhlmann, Isabella Proeller, Dieter Schimanke & Jan Ziekow (Eds.))

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Zusätzliche Informationen

Autor*innen

Sonja Blum

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Kathrin Loer

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Renate Reiter

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Annette E. Töller

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Detlef Sack

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Aanor Roland

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Sebastian Fuchs

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Tanja Klenk

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Mirella Cacace

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Stefanie Ettelt

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Benjamin Ewert

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Lukas Thiele

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Andree Pruin

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Michael Böcher

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Max Krott

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Ulrike Zeigermann

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Iris Reus

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Johanna Kuhlmann

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Eva Bund

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Henrik Dosdall

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Sandra Plümer

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Sylvia Veit

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Stefanie Vedder

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Anika Manschwetus

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Simon Scholz

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Bastian Strobel

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Ellen Fobé

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Markus Tepe

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Sven T. Siefken

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Keywords

Advocacy Coalition Framework, Bundeswehr, Bürokratie, Corona, Corona-Pandemie, COVID-19, Covid-19-Krise, Eliten, Flüchtlingskrise, Föderalismus, G9, Gleichstellungsrecht, governance, Hackathon, institutionelle Isomorphie, Krisenkommunikation, Krisenmanagement, Krisenpolitik, Legitimität, Managerialisierung, Medienberichterstattung, Ministerialverwaltung, Open Governance, Policy-Lernen, Policy-Reformen, Policyakteure, Policyinstrumente, Policywandel, Politisierung, process tracing, Präventionspolitik, regierungsinterne Koordinierung, RIU-Modell, Robert-Koch-Institut, Sozialpolitik, Spitzenbeamte, staatliche Leistungsfähigkeit, Staatsintervention, systemische Innovationspolitik, Twitter, Verwaltungshandeln, Verwaltungsinnovationen, Wirtschaftspolitik, wissenschaftliche Politikberatung, Öffentlicher Gesundheitsdienst (ÖGD)

Abstracts

Politik und Verwaltung in der Corona-Krise. Einleitung (Sonja Blum, Kathrin Loer, Renate Reiter, Annette Elisabeth Töller)
Die COVID-19 Pandemie entwickelte sich seit März 2020 zu einer umfassenden Herausforderung für Gesellschaften, Gesundheitssysteme, Staaten und Volkswirtschaften weltweit, so auch in Deutschland. Politik und Verwaltung hierzulande reagierten schnell und durchaus entschlossen. Dabei öffnete sich mit der „Corona-Krise“ ein Gelegenheitsfenster. Dennoch lassen sich echte Policy-Reformen oder auch institutionelle Reformen, deren Bedarf im Krisenmoment schonungslos offengelegt wurde, (bislang) nicht nachweisen – das zeigt der Überblick über die Beiträge zu diesem Themenschwerpunktheft. Dieser Einleitungsbeitrag ordnet die Beiträge theoretisch ein und wirft dabei zugleich einen systematisierenden Blick auf den politischen und administrativen Umgang mit der Pandemie. Schlagworte: COVID-19, Expertise, Krisenkommunikation, (Nicht-)Wandel, Policy-Reformen
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Vom Lockdown in die Staatsbeteiligung? Wirtschaftspolitik in der Covid-19 Pandemie (Detlef Sack, Aanor Roland, Sebastian Fuchs)
Der Beitrag thematisiert die distributiven und regulatorischen wirtschaftspolitischen Maßnahmen der deutschen Bundesregierung ab dem Frühjahr 2020 im Zeichen der Covid-19-Pandemie. Die Anforderung an die Politik besteht in der gleichzeitigen Lösung der kurzfristigen, pandemiebedingten und der langfristigen, strukturell bedingten ökonomischen Probleme. Die Fallstudie rekonstruiert die Policies der deutschen Bundesregierung in den beiden, derzeit ersichtlichen Phasen. Anschließend wird die staatliche Politik erklärt durch (1) das Zusammenwirken der exekutiven Politics von Bund und Ländern, in der neben Union und SPD auch Bündnisgrüne, Linke und FDP als Mitregenten eingebunden sind, und (2) die Rechtfertigung der Maßnahmen durch die erheblichen ökonomischen Folgen. Die Krisen- und Konjunkturpolitik bewegt sich zudem auch im Pfad eines vorherigen – auch (aber nicht nur) durch die Krisenerfahrungen 2008/09 induzierten – wirtschaftspolitischen Paradigmenwandels und wird durch modernisierte Beratungsgremien ebenso gestützt, wie durch Wirtschaftsverbände und -kammern. Im Ergebnis geht die Wirtschafts- und Konjunkturpolitik 2020 aus einer Entscheidungs- und Beratungssituation hervor, die durch eine ‚übergroße‘ Koalition im exekutiven Föderalismus, paradigmatisch pluralisierte Expertise und einen ‚Korporatismus ohne Verbrennungsmotor‘ geprägt ist. Schlagwörter: Covid-19-Krise, Wirtschaftspolitik, Staatsintervention, Krisenpolitik
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Der öffentliche Gesundheitsdienst in der Corona-Krise: zwischen Hierarchie, loser Koppelung und polyzentrischer Koordination (Tanja Klenk, Mirella Cacace, Stefanie Ettelt)
Der öffentliche Gesundheitsdienst (ÖGD) spielt bei der Bewältigung der Covid-19 Pandemie eine zentrale Rolle. Sein Krisenmanagement ist im hohen Maße auf Koordination angewiesen, was jedoch durch die Komplexität der Strukturen und die Vielzahl der Akteure im deutschen Gesundheitssystem erschwert wird. Die verwaltungswissenschaftliche Literatur unterschiedet drei Paradigmen der Koordination: hierarchisch-funktional, lose verbunden (neoinstitutionalistisch) und polyzentrisch. Der Beitrag nutzt diese Unterscheidung als theoretischen Rahmen und zeigt, dass alle drei Formen der Koordination in der Struktur und im gesetzlichen Auftrag des ÖGD angelegt sind. Wir zeigen anhand von zwei Aufgaben des Krisenmanagements, Testung und Kontaktnachverfolgung, dass sich hierarchische Koordinationsformen in der Krise als unzureichend herausgestellt haben und zunehmend polyzentrische Ansätze erprobt wurden. Eine nachhaltige Verankerung der polyzentrischen Koordination verlangt allerdings eine grundlegende Reform der institutionellen Architektur des ÖGD, auch im Regelbetrieb. Abschließend plädiert der Beitrag dafür, das durch die Krise entstandene „Window of Opportunity“ für eine solche Reform zu nutzen. Schlagworte: Öffentlicher Gesundheitsdienst (ÖGD), Covid-19, Koordination, Krisenmanagement, Governance
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Die Corona-Pandemie als Wendepunkt in der deutschen Präventionspolitik? (Benjamin Ewert, Kathrin Loer)
Der Beitrag widmet sich der Frage, inwieweit die Corona-Pandemie als „eruptives Ereignis“ einen paradigmatischen Wandel (Hall, 1993) in der deutschen Präventionspolitik herbeiführt. Erst recht vor dem Hintergrund der kollektiven Pandemieerfahrung müsste ein umfassender Gesundheitsschutz der Bevölkerung, so die leitende Annahme, durch eine konsistente präventionspolitische Programmatik und holistische Konzepte angestrebt werden. Der Beitrag diskutiert zunächst die Ursachen dafür, dass Präventionspolitik in Deutschland bislang so zaghaft vorging und vergleichsweise wenig Beachtung erhielt. Anhand von politikwissenschaftlichen Ansätzen zur Konzeptionalisierung von Policywandel werden drei Hypothesen zur Präventionspolitik entlang des Spektrums von übertragbaren und nicht-übertragbaren Krankheiten entwickelt, die auf Basis der empirischen Entwicklungen (März – Dezember 2020) getestet werden. Das Resultat der anschließenden Analyse fällt eindeutig aus: Wenngleich die Pandemie kurzfristig zu neuen Bearbeitungsmustern führte, sowohl was die angewandten präventionspolitischen Instrumente als auch die handelnden Akteurskonstellationen betrifft, gibt es keine Anzeichen für einen paradigmatischen Wandel. Die deutsche Präventionspolitik bleibt bis auf weiteres bruchstückhaft und inkonsistent. Schlagworte: Policywandel, Policyinstrumente, Policyakteure, Präventionspolitik, Corona-Pandemie
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Does large-scale digital collaboration contribute to crisis management? An analysis of projects from the #WirVsVirus hackathon implemented in Germany during the COVID-19 pandemic (Lukas Thiele, Andree Pruin)
In recent years, collaborative approaches to crisis management involving citizens have gained increasing attention. One example is the #WirVsVirus hackathon, which was conducted in response to the COVID-19 pandemic and had over 28,000 participants. Because research on large-scale, digital collaboration in crisis situations is scarce, consequences of their use in crisis management remain unclear. This article relies on the open governance paradigm as a lens for studying two projects emerging from the hackathon. Based on nine qualitative expert interviews, we ask how digital open governance affects governance capacity and legitimacy in crisis management. Our findings suggest that digital open governance can contribute to governance capacity and legitimacy, as it mobilises large, diverse groups of citizens to quickly develop citizen-centric, ready-to-use solutions for crisisrelated problems. However, we also identified potential problems, including risks regarding legitimacy and accountability, difficulties with scalable solutions, and questionable long-term impacts. Keywords: open governance, crisis management, capacity, legitimacy, hackathon
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Wissenschaftsbasierte Politikberatung in der Corona-Krise: Die Ressortforschung des Robert-Koch-Instituts zwischen wissenschaftlichem Standard und politischem Handlungsdruck (Michael Böcher, Max Krott, Ulrike Zeigermann)
Wissenschaftliche Politikberatung genoss während der ersten Welle der Corona-Pandemie so große Aufmerksamkeit, dass von manchen gar eine „Technokratisierung“ der Politik in Deutschland beklagt wurde. Der Artikel analysiert die Frage, ob die wissenschaftliche Politikberatung des Robert-Koch-Instituts (RKI) tatsächlich so viel Gewicht erlangte. Anhand einer Dokumentenanalyse zu fünf ausgewählten Fällen – der Vorlaufforschung des RKI sowie den Entscheidungen zum ersten Lockdown, zur Grenzschließung, Maskenpflicht und zu Schulschließungen – werden auf der Basis des RIU-Modells des wissenschaftlichen Wissenstransfers Integrationsprozesse zwischen Wissenschaft und Politik hinsichtlich der Rolle des RKI untersucht. Deutlich wird, dass das RKI als zuständige Ressortforschungseinrichtung für eine Politik im Krisenmodus unterschiedliche Integrationsleistungen erbrachte. Trotzdem war die Politik der dominante Akteur. Aufgezeigt wird, dass vorhandene unabhängige wissenschaftliche Expertise, die Vernetzung wissenschaftlicher Institutionen, enger Informationsaustausch mit politischen Akteuren und Medien die Chance erhöhen, dass wissenschaftliche Informationen von der Politik in Handlungsgrundlagen aufgenommen werden. Schlagworte: Wissenschaftliche Politikberatung, Corona-Pandemie, Robert-Koch-Institut, RIU-Modell
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Die mediale Darstellung des Föderalismus während der Corona-Pandemie – Eine Auswertung von Positionen, Konnotationen und Bewertungen in deutschen Tageszeitungen (Iris Reus)
Die vorliegende Studie stellt die erste umfassende und systematische Analyse der Medienberichterstattung zum deutschen Föderalismus dar. Ausgewertet wurden Positionen, Konnotationen und Bewertungen in 449 Statements aus 14 Tageszeitungen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie für den Zeitraum März bis September 2020. Methodisch werden quantitative und qualitative Ansätze kombiniert, um sowohl Verteilungsmuster als auch Themen und Motive zu erfassen. Die Ergebnisse bestätigen für die Krise, was die Literatur für ‚normale Zeiten‘ annimmt: Eine deutliche Mehrheit aller veröffentlichten Statements zum Föderalismus fällt negativ aus. Dies änderte auch die Phase der Einheitlichkeit der Landesregelungen infolge der Einigung auf einen umfassenden bundesweiten Lockdown nicht. Die erfolgreiche Stabilisierung des Infektionsgeschehens ‚trotz‘ unterschiedlicher Lockerungen in den Ländern führte (absolut) zu weniger negativen Statements, aber nicht zu substantiell positiven. Mehrheitlich negative Statements finden sich in der Gruppe der Bevölkerung, der JournalistInnen und auch der PolitikerInnen insgesamt; mehrheitlich positive Statements finden sich lediglich bei LandespolitikerInnen der CDU/CSU. Schlagworte: Föderalismus, Medienberichterstattung, Covid-19, Corona, Pandemie
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Der Bundestag in der Corona-Krise. Zwischen materieller Mitwirkung und kommunikativen Defiziten (Sven T. Siefken, Sebastian Hünermund)
Die Bekämpfung der Covid-19-Pandemie galt vielen als „Stunde der Exekutive“ und führte zu Kritik an mangelnder Mitwirkung des Bundestages. Um dies zu überprüfen, bedarf es einerseits der Betrachtung materieller Einbindung des Parlaments in die inhaltliche Herstellung von Politik, andererseits deren kommunikativer Vermittlung. Primär- wie Sekundärquellen der Parlamentsstatistik und der Ausschusstätigkeit zu Gesetzgebung und Kontrolle werden analysiert und mittels eines Vorjahresvergleiches bewertet. Die Parlamentskommunikation wird basierend auf den Plenardebatten sowie Interviews mit Abgeordneten zu ihrer Wahlkreisarbeit betrachtet. Deutlich wird, dass von einem generellen Bedeutungsverlust des Bundestages – zumindest in der „ersten Welle“ der Corona-Krise – keine Rede sein kann. Die materielle, wenngleich vielfach informale Mitwirkung an der Regierungspolitik durch die Fraktionen aus Mehrheit und Teilen der Opposition, war über weite Strecken vorhanden. Allerdings erwies sich die glaubhafte Vermittlung dieses Erfolgs, sowohl im Plenum des Bundestages als auch „zu Hause“ in den Wahlkreisen, als überaus defizitär. Schlagwörter: Bundestag; Covid-19; Gesetzgebung; Kontrolle; Entparlamentarisierung
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Wir sind Helden. Sozialpolitische Maßnahmen und politische Kommunikation in der Corona-Pandemie (Sonja Blum, Johanna Kuhlmann)
Neben umfassenden Eindämmungsstrategien stellen sozial- und wirtschaftspolitische Maßnahmen einen zentralen Bestandteil der staatlichen Reaktionen auf die Corona-Pandemie dar. In Zeiten umfassender Krisen ist das politische Krisenmanagement gefordert, eine „überzeugende Erzählung“ des zugrundeliegenden Problems und der gewählten Lösungen zu liefern. Die Policy-Forschung hat gezeigt, dass Narrativen und den darin enthaltenen sozialen Konstruktionen von (insbesondere: „verdienten“ und „unverdienten“) Zielgruppen bei der Reformkommunikation eine zentrale Rolle zukommt. Vor diesem Hintergrund analysiert der vorliegende Beitrag, welche Narrative in der Corona- Pandemie von politischen Entscheidungsträger*innen zur Begründung sozialpolitischer Reformen genutzt wurden. Analysiert werden dabei mit Deutschland und Österreich zwei traditionell konservative Wohlfahrtsstaaten sowie zwei sozialpolitische Felder (Arbeitsmarktpolitik, Familienpolitik). Die Narrativanalyse basiert auf einer systematischen Untersuchung der Regierungskommunikation auf Twitter während der „ersten Welle“ der Corona-Pandemie. Schlagwörter: COVID-19; Sozialpolitik; Narrative; Zielgruppen; Twitter
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Bedingungen für Verwaltungsinnovationen im Kontext von Krisen – Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in der Flüchtlingskrise (Eva Bund)
Um Formen und Rahmenbedingungen von Innovationsprozessen in der öffentlichen Verwaltung zu identifizieren, werden die Veränderungsprozesse im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), die während und als Folge der Flüchtlingskrise vollzogen wurden, analysiert. Dazu konzentriert sich dieser konzeptionelle Beitrag auf drei Spannungsfelder, die auf Basis der Erkenntnisse der Innovationsforschung in Unternehmen zentrale Aushandlungsorte von Veränderungen darstellen und auf das Fallbeispiel BAMF im Krisenkontext übertragen werden: 1) das Wechselspiel zwischen politischem und verwaltungsinternem Druck infolge angestiegener Asylzahlen als treibende Kraft für neuartige Lösungen und die dafür notwendige Ressourcenbereitstellung; 2) die Dialektik von Freiraum und Struktur, die von Führungsebenen gesteuert wird und bei einem ausgewogenen Verhältnis Innovationskultur befördern kann; 3) der Umgang mit bestehenden Strukturen im Modifikationsprozess, da Akzeptanz und Effizienz zur nachhaltigen Implementation von Innovation beitragen. Diese Spannungsfelder können als Analyserahmen dienen, um Behörden hinsichtlich ihrer Innovationsfähigkeit zu verorten und Ansatzpunkte für gezielten Spannungsausgleich oder -aufbau zur Förderung von Verwaltungsinnovationen abzuleiten. Schlagworte: Innovation, Wandel, Verwaltungsinnovationen, Verwaltungshandeln, systemische Innovationspolitik, Flüchtlingskrise
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Attraktivität und Gleichstellung in Militärorganisationen∗. Zum organisierten Umgang der Bundeswehr mit dem Gleichstellungsrecht (Henrik Dosdall)
Der Artikel analysiert aus organisationssoziologischer Perspektive wie die Bundeswehr Gleichstellungsrecht umsetzt. Das zentrale Argument lautet, dass die Bundeswehr das Gleichstellungsrecht managerialisiert, indem sie institutionalisierte Praktiken adaptiert, die es erlauben, das Gleichstellungsrecht für den Zweck der Personalgewinnung auszudeuten. Die Adaption dieser Praktiken wird maßgeblich dadurch begünstigt, dass sich das Gleichstellungsrecht als Lösung mit dem Problem der zukünftigen Personalgewinnung verknüpfen lässt, nachdem die Bundesregierung die Wehrpflicht aussetzte und beschloss, die Bundeswehr wieder zu vergrößern. Der beschriebene Prozess führt auch dazu, dass die Bundeswehr in der Umsetzung des Gleichstellungsrechtes zunehmend großen Unternehmen ähnlicher wird. Insgesamt leistet die vorliegende Studie einen Beitrag zur Analyse der Beziehung staatlicher Organisationen zu ihrer rechtlichen Umwelt. Schlagworte: Organisation, Managerialisierung, Gleichstellungsrecht, Bundeswehr, institutionelle Isomorphie
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Koordinierungsmechanismen des Policy-Lernens innerhalb von Regierungsformationen am Beispiel nordrhein-westfälischer Schulpolitik (Sandra Plümer)
Trotz der Bedeutsamkeit von Policy-Lernen für die Erklärung von Politikwandel bleiben viele Facetten des Phänomens ungeklärt. Ein Beispiel dafür ist die Koordinierung innerhalb von Advocacy-Koalitionen im Rahmen politischer Lernprozesse. Diese coordinated activity soll mithilfe des Advocacy Coalition Frameworks herausgearbeitet werden. Dazu dient die Rückkehr zum Abitur nach neun Jahren (G9) in Nordrhein-Westfalen als influential case, denn hier kam es zu grundlegenden Einstellungsänderungen in Form von Policy-Lernprozessen. Anhand dieser Beobachtung lassen sich schließlich die dahinterstehenden Koordinierungsmechanismen identifizieren, die insbesondere in der Endphase des Reformprozesses wirkten. Der Fokus liegt dabei auf der Koordinierung innerhalb der Regierungsformation als exekutiv-legislative Teilmenge der einzigen Advocacy-Koalition im schulstrukturpolitischen Subsystem. Mithilfe von process tracing und einer inhaltsanalytischen Auswertung von Policy-Dokumenten und Experteninterviews können vier koalitionsinterne Koordinierungsmechanismen herausgearbeitet werden: Pendeldiplomatie, Lageanalyse und Szenarienbildung, Konzentration/breite Beteiligung sowie Planbarkeit/Spontanität. Die Mechanismen präzisieren nicht nur die Koordinierungsdimension des Frameworks, sondern geben ebenso Aufschluss über regierungsinternes Politikmanagement auf Landesebene. Schlagworte: Policy-Lernen, regierungsinterne Koordinierung, Advocacy Coalition Framework, Rückkehr zu G9, process tracing
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Ministerialeliten in Deutschland (Sylvia Veit, Stefanie Vedder, Anika Manschwetus, Simon Scholz, Bastian Strobel)
In diesem Bericht wird ein Datensatz zu den Ministerialeliten in Deutschland seit Beginn des 20. Jahrhunderts vorgestellt. Der Datensatz umfasst sowohl Politiker*innen als auch Spitzenbeamt*innen in zentralstaatlichen Ministerien. Für diese Personen wurden sozialstrukturelle Informationen, die Karriereverläufe sowie Daten zum politischen Engagement und zur Systemnähe – mit einem besonderen Fokus auf der NS-Zeit – erhoben. Der Datensatz basiert auf der Auswertung einer Vielzahl öffentlich zugänglicher Quellen sowie auf umfangreichen Aktenauswertungen im Bundesarchiv. Schlagworte: Ministerialverwaltung, Eliten, Spitzenbeamte, Politisierung, Bürokratie
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