Inhalt

dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management
2-2015: Legitimation von Politik und Verwaltungshandeln

Schwerpunktbeiträge
Jörg Bogumil / Sabine Kuhlmann: Legitimation von Verwaltungshandeln – Veränderungen und Konstanten
Simon Fink / Eva Ruffing: Legitimation durch Verwaltungsverfahren? Was sich die Politik von Konsultationen beim Stromnetzausbau verspricht
Christian Bauer: Stiftung von Legitimation oder Partizipationsverflechtungsfalle. Welche Folgen hat die Öffentlichkeitsbeteiligung beim Stromnetzausbau?
Göttrik Wewer: Legitimation staatlichen Handelns durch Transparenz? Eine Fallstudie für Hamburg
Julia Fleischer: Organisierte Expertise und die Legitimation der Verwaltung: Sektorale und strukturpolitische. Dynamiken der Gremienlandschaft auf Bundesebene
Gisela Färber / Dirk Zeitz: Legitimation durch Gesetzesfolgenabschätzung? Möglichkeiten und Grenzen für die Legitimation staatlichen Verwaltungshandelns

Abhandlungen
Frank Wessel: Die Ko-Produktion von freiwilligen kommunalen Aufgaben mit Hilfe finanzieller Bürgerbeteiligungsmodelle unter Einbeziehung von Sparkassen und Kreditgenossenschaften
Bastian Jantz: Bessere Rechtsetzung in Transformationsstaaten
Olaf Winkel: Demokratie und Digitalisierung

Forschungsagenda
Frank Nullmeier / Dieter Wolf: Staatlichkeit im Wandel. Bericht aus dem Bremer Sonderforschungsbereich

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Zusätzliche Informationen

Autor*innen

Dieter Wolf

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Olaf Winkel

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Bastian Jantz

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Frank Wessel

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Dirk Zeitz

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Gisela Färber

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Julia Fleischer

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Göttrik Wewer

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Christian Bauer

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Jörg Bogumil

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Sabine Kuhlmann

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Frank Nullmeier

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Eva Ruffing

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Keywords

Beratungsgremien, demokratische Willensbildung, Digitalisierung, electronic government, elektronische Demokratie, Energiewende, Erfüllungsaufwand, Exekutivföderalismus, finanzielle Bürgerbeteiligung, genossenschaftlicher Förderauftrag, Gesetzesfolgenabschätzung, Hamburg, Informationsgesellschaft, Informationsregister, Informationstechnologie, Internationalisierung, Ko-Produktion, Kreditgenossenschaften, Legitimation, Legitimität, Ministerialverwaltung, Nabeg, Netzausbau, Partizipation, Pfadabhängigkeit, Politikberatung, Privatisierung, rechtliche Zusammenarbeit, Rechtssetzung, Sparkassen, Staat, staatliches Handeln, Staatswandel, Transformationsstaaten, Transparenz, Verwaltungshandeln, Öffentlichkeitsbeteiligung, öffentliche Güter

Abstracts

Legitimation von Verwaltungshandeln – Veränderungen und Konstanten (Jörg Bogumil, Sabine Kuhlmann)
Der Beitrag untersucht das Wechsel- und Zusammenspiel von öffentlichem Verwaltungshandeln und Legitimität. Ausgegangen wird davon, dass in den letzten Jahren sowohl die Input- als auch die Outputdimension staatlicher Legitimationsbeschaffung signifikante Veränderungen durchlaufen haben, die die öffentliche Verwaltung intensiv berühren. Mit Rückgriff auf die anderen Beiträge des Schwerpunktheftes und unter Hinzuziehung weiterer Erkenntnisse wird überblicksartig untersucht, ob sich die Legitimationsproduktion durch Verwaltungshandeln verändert hat und wenn ja, inwiefern. Im Ergebnis ergibt sich ein partieller Wandel hinsichtlich der Legitimationsquellen von Verwaltungshandeln. Sowohl im Input-Bereich (Transparenzgesetze, vorgezogene Bürgerbeteiligung) als auch im Output-Bereich (z.B. Normenkontrollrat) gibt es neue bzw. einen stärkeren Einsatz schon bekannter Instrumente (Expertenkommissionen). Ob dieser Wandel der Instrumente und der potenziellen Quellen von Legitimation allerdings tatsächlich die Legitimität des Verwaltungshandelns verändert, also zu einer Legitimitätssteigerung führt, wird teils skeptisch beurteilt und bedarf daher weiterer empirischer Untersuchung.
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Legitimation durch Verwaltungsverfahren? Was sich die Politik von Konsultationen beim Stromnetzausbau verspricht (Simon Fink, Eva Ruffing)
Die Energiepolitik erlebt zurzeit einen enormen institutionellen Wandel: Schon bei der Bedarfsplanung für den Netzausbau wird die Öffentlichkeit in Form von Konsultationen durch die Übertragungsnetzbetreiber und die Bundesnetzagentur einbezogen. Der Artikel untersucht, was die Entscheidungsträger dazu bewegte, Konsultationsverfahren verpflichtend einzuführen. Aus der Literatur zum Thema Öffentlichkeitsbeteiligung lassen sich dabei fünf mögliche Ziele ableiten: Eine demokratietheoretische Perspektive sieht Konsultationen als Mittel, um die Input-Legitimität von Policies zu steigern. Eine tauschtheoretische Perspektive dagegen betont, dass durch Konsultationen Expertenwissen in den politischen Prozess einfließt und Output- Legitimität erzeugt. Der soziologische Institutionalismus sieht Konsultationen als Resultat von institutionellem Isomorphismus an. Eine Prinzipal-Agenten- Perspektive sieht Konsultationen vor allem als Mittel, um Agenten zu kontrollieren, da die Prinzipale durch die Konsultationen mehr Informationen erhalten. In der politischen Praxis schließlich wird vor allem die Hoffnung geäußert, dass Konsultationen nicht nur Entscheidungen besser legitimieren, sondern letztlich auch mehr Akzeptanz für Policies erzeugen. Im Lichte dieser Perspektiven untersucht der Artikel die Einführung der Konsultationsverfahren und zeigt, dass die politischen Akteure sich vor allem die Steigerung der Inputlegitimität und der Akzeptanz des Netzausbaus durch die Öffentlichkeitsbeteiligung erhoffen. Allerdings finden sich auch viele Belege für institutionellen Isomorphismus, also dafür, dass Beteiligungsverfahren eingeführt wurden, „weil man das so macht“. Dieses Faktum führt zu pessimistischen Prognosen über die Fähigkeit der Konsultationen, die erhoffte Wirkung auch zu erreichen. Schlagworte: Akzeptanz, Legitimität, Netzausbau, Öffentlichkeitsbeteiligung
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Stiftung von Legitimation oder Partizipationsverflechtungsfalle. Welche Folgen hat die Öffentlichkeitsbeteiligung beim Stromnetzausbau? (Christian Bauer)
Der Beitrag untersucht mögliche Auswirkungen der breiten Öffentlichkeitsbeteiligung im neuen Planungs- und Zulassungsverfahren für Hoch- und Höchstspannungsnetze. Die Ausgangshypothese ist, dass die zahlreichen Beteiligungsmöglichkeiten nicht zur erhofften Legitimierung der Planungs- und Zulassungsverfahren beitragen, sondern im Gegenteil zu Enttäuschung und Frustration bei den Teilnehmern führen, da Beteiligungserwartungen und -möglichkeiten auseinanderfallen. Ein solcher Zustand kann als Partizipationsverflechtungsfalle bezeichnet werden. Schlagworte: Partizipation, Legitimation, Energiewende, Netzausbau, NABEG
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Legitimation staatlichen Handelns durch Transparenz? Eine Fallstudie für Hamburg (Göttrik Wewer)
Hamburg ist das erste Bundesland, das sich ein spezielles Transparenzgesetz gegeben hat. Da andere Länder diesem Beispiel folgen wollen, lohnt eine genauere Betrachtung. Schon theoretische Vorüberlegungen wecken Zweifel, ob durch mehr Transparenz die Legitimation staatlichen Handelns erhöht werden kann, und schon jetzt spricht alles dafür, dass die sechs Ziele, die mit dem Gesetz erreicht werden sollen, nicht zu erreichen sind, da es keinerlei kausale Beziehungen zwischen einem Transparenzregister mit amtlichen Daten und Dokumenten und diesen Zielen gibt. Regierungen sollten also nicht zu große Erwartungen wecken und sich die Freiheit bewahren, selbst über Sinn und Unsinn und Kosten und Nutzen solcher Instrumente zu entscheiden, statt sich durch ein Gesetz unnötig Fesseln anzulegen. Schlagworte: Transparenz, Legitimität, staatliches Handeln, Informationsregister
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Organisierte Expertise und die Legitimation der Verwaltung: Sektorale und strukturpolitische. Dynamiken der Gremienlandschaft auf Bundesebene (Julia Fleischer)
Der vorliegende Beitrag untersucht die Dynamiken der Gremienlandschaft auf Bundesebene von 1966 bis 2013 und deren Konsequenzen für die Legitimation von Verwaltungshandeln. In theoretischer Hinsicht werden eine pfadabhängige und eine strukturpolitische Erklärungsperspektive kontrastiert, um die Neugründungen und Abschaffungen bzw. daraus resultierende Laufzeit der Beratungsgremien zu erklären. Der Beitrag basiert auf einer Auswertung verschiedener öffentlicher Quellen und berücksichtigt insgesamt 137 permanente Beiräte und Sachverständigenräte. In der empirischen Analyse zeigen sich die Relevanz sektoraler und machtpolitischer Erklärungsfaktoren, die Überlebensanalyse verweist insbesondere auf die Erklärungskraft strukturpolitischer Determinanten. Daraus ergibt sich ein gemischtes Bild für die legitimationsstiftende Rolle von Beratungsgremien, denn sie werden nicht nur zur kontinuierlichen Sicherstellung der Repräsentation gesellschaftlicher Interessen und der gemeinwohlorientierten Einbindung wissenschaftlicher Expertise genutzt, sondern dienen auch als Ausdruck parteipolitischer Erwägungen. Schlagworte: Beratungsgremien, Ministerialverwaltung, Legitimation, Pfadabhängigkeit, Politikberatung
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Legitimation durch Gesetzesfolgenabschätzung? Möglichkeiten und Grenzen für die Legitimation staatlichen Verwaltungshandelns (Gisela Färber, Dirk Zeitz)
Gesetzesfolgenabschätzungen werden auch in Deutschland in den letzten Jahren vermehrt eingesetzt, um staatliche Eingriffe und ihre rechtliche Kodifizierung für Normadressaten, vollziehende Verwaltungen und Drittbetroffene zielführender und weniger belastend zu gestalten. Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht die Frage, inwieweit die derzeitig von der Bundesregierung angewendeten Instrumente der besseren Rechtsetzung, insbesondere die Quantifizierung des Erfüllungsaufwands für die Normadressaten und für die vollziehenden Verwaltungen, geeignet sind, die Legitimation von Verwaltungshandeln zu erhöhen. Dabei wird sowohl die konzeptionelle Ausgestaltung der Gesetzesfolgenabschätzung auf ihre Zielführung und ggf. vorhandene Lücken untersucht wie auch der Frage nachgegangen, wie die im deutschen Föderalismus angelegte Unvollständigkeit der Gesetzesfolgenabschätzung für den Vollzugsbereich, der den selbständig vollziehenden Ländern untersteht und damit nicht im Kompetenzbereich des Bundes liegt, behoben werden kann. Schlagworte: Gesetzesfolgenabschätzung, Erfüllungsaufwand, Legitimation, Exekutivföderalismus
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Die Ko-Produktion von freiwilligen kommunalen Aufgaben mit Hilfe finanzieller Bürgerbeteiligungsmodelle unter Einbeziehung von Sparkassen und Kreditgenossenschaften (Frank Wessel)
Die Ko-Produktion von öffentlichen Aufgaben erfährt eine steigende Bedeutung in Deutschland. Diese Entwicklung hat auch Auswirkungen auf die unterschiedlichen Akteure in den Kommunen. In diesem Beitrag wird untersucht, inwiefern Sparkassen und Kreditgenossenschaften im Rahmen ihrer institutionellen Vorgaben auf die Entwicklung der Ko- Produktion mit Hilfe finanzieller Bürgerbeteiligungsmodelle reagieren könnten. Aufgrund des genossenschaftlichen Förderauftrags in Kombination mit dem verbundsbedingten Regionalprinzip und des öffentlichen Auftrags der Sparkassen ergeben sich handlungsrelevante Überschneidungen zwischen den Vorgaben der Kreditinstitute und den Motiven der beteiligten Bürger. Anhand der stakeholder-orientierten Handlungsmaxime von Sparkassen und Kreditgenossenschaften wird eine mögliche Positionierung in Bezug auf die finanzielle Bürgerbeteiligung abgeleitet. Ergänzt wird die Untersuchung durch die Berücksichtigung weiterer gesellschaftlicher Veränderungen, die sich auch auf das Verhalten von Sparkassen und Kreditgenossenschaften auswirken werden. Zu Beginn des Beitrages werden die theoretischen Hintergründe der kommunalen Aufgabenerfüllung durch Ko-Produktion erläutert. Es folgt eine inhaltliche Einführung und Analyse von finanzieller Bürgerbeteiligung aus Sicht der New Public Governance (NPG) Agenda. Anhand der Analyse der institutionellen Vorgaben von Sparkassen und Kreditgenossenschaften wird daran anschließend dargelegt, dass die Institute zukünftig eine Förderung bzw. Begleitung von finanziellen Bürgerbeteiligungsmodellen anstreben sollten. Schlagworte: finanzielle Bürgerbeteiligung, genossenschaftlicher Förderauftrag, Ko-Produktion, öffentlicher Auftrag der Sparkassen
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Bessere Rechtsetzung in Transformationsstaaten (Bastian Jantz)
Bessere Rechtsetzung ist seit geraumer Zeit ein etabliertes Konzept der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in OECD-Staaten. Vergleichende Analysen von Programmen der Besseren Rechtsetzung aus Transformations- und Entwicklungsländern sind bis auf einzelne Ausnahmen jedoch bislang kaum vorhanden. Angesichts der Bedeutung des regulativen Rahmens und der potenziellen Herausforderungen, mit denen Programme der Besseren Rechtssetzung konfrontiert sind, gibt es einen gesteigerten Bedarf an empirischen Analysen, wie in Transformations- und Entwicklungsländern Reformen der Regulierungssysteme konzeptioniert und implementiert werden. Dieser Artikel versucht, diese Lücke zu schließen. Dabei werden zunächst das Konzept Bessere Rechtssetzung sowie zwei zentrale Instrumente, die Gesetzesfolgenabschätzung und das Standard- Kosten-Modell, dargestellt. Der empirische Teil analysiert in der Folge die Programme der Besseren Rechtssetzung in acht Transformationsstaaten. Schlagworte: Bessere Rechtssetzung, Transformationsstaaten, Gesetzesfolgenabschätzung, Rechtliche Zusammenarbeit
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Demokratie und Digitalisierung (Olaf Winkel)
Um den Diskurs über die demokratischen Potentialen der informationstechnischen Innovationen zu strukturieren, führte Hubertus Buchstein 1996 die Idealtypen Netzoptimismus, Netzpessimismus und Netzneutralismus ein. Alle Positionen weisen sowohl Elemente auf, die heute noch tragfähig sind, als auch Komponenten, deren Relevanz inzwischen fragwürdig erscheint. Hervorzuheben ist, dass die digitale Informationsgesellschaft wie von netzpessimistischer Seite unterstellt tatsächlich in vielerlei Hinsicht zu einer Welt der schlechten Alternativen geworden ist, in der es immer schwerer fällt, für sich legitime, aber dennoch widerstreitende Interessen auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Besonders deutlich kommt dies im zunehmend brisanten Spannungsverhältnis zwischen dem bürgerschaftlichen Anspruch auf individuellen Freiraum und dem staatlichen Ordnungsanspruch zum Ausdruck. Fragt man danach, wie sich die aktuelle Situation und die Perspektiven der demokratischen Willensbildung im Lichte der von Buchstein entwickelten Idealtypen darstellen, wird deutlich, dass sich in diesem Bereich umfassende und tiefgreifende Veränderungen abzeichnen, die Konturen einer zukünftigen Demokratie sind aber noch nicht erkennbar. Schlagworte: Demokratische Willensbildung, Electronic Government, Elektronische Demokratie, Informationsgesellschaft, Informationstechnologie
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Staatlichkeit im Wandel. Bericht aus dem Bremer Sonderforschungsbereich (Frank Nullmeier, Dieter Wolf)
In den Jahren 2003 bis 2014 untersuchte der DFG-Sonderforschungsbereich 597 „Staatlichkeit im Wandel“ in über 20 Teilprojekten die Transformation der Staatlichkeit in der OECD-Welt. Der folgende Beitrag unternimmt den Versuch eines Resümees der gemeinsamen Forschungsarbeit. Dabei werden zunächst das Forschungsprogramm und zentrale Ergebnisse der zwölf Jahre Forschung vorgestellt. Anschließend werden die Einzelergebnisse aus der letzten Phase (2011-2014) zur Analyse der Wirkungen der neuen Konstellation von Staatlichkeit zu einem vorläufigen Befund zusammengefasst. Schlagworte: Staat, Staatswandel, Internationalisierung, Privatisierung, öffentliche Güter
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