Inhalt
dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management
2-2018: Verwaltung als Akteur – Akteur in der Verwaltung
hrsg. von Yvonne Hegele & Ina Radtke
Themenschwerpunkt: Verwaltung als Akteur ‒ Akteure in der Verwaltung
Yvonne Hegele / Ina Radtke: Verwaltung als Akteur ‒ Akteure in der Verwaltung: Aktuelle Beiträge zur Debatte
Caroline Fischer: Beraten statt Archivieren. Wie öffentlich Beschäftigte ihr Wissen am Arbeitsplatz teilen
Benjamin Gröbe: Administrative Verhaltensmuster im europäisierten Willensbildungs- und Entscheidungsprozess auf nationalstaatlicher Ebene bei der Transposition von EU-Richtlinien
Kristina Ophey: Der Einfluss von Organisationsfaktoren auf Kooperation und Koordination in Kernexekutiven: Akteursverhalten in der Europäischen Kommission nach der Juncker-Reform
Matthias Döring / Stephan Löbel: Street-Level Bureaucrats und Intermediäre: Beziehung auf Augenhöhe?
Ulrike Zeigermann: Akteure in Sekretariaten internationaler Organisationen. Das OECD-Sekretariat im Kontext der Policy Coherence for Development-Debatte
Abhandlungen
Falk Ebinger / Nicolas Lux / Christoph Kintzinger / Benjamin Garske: Die Deutsche Verwaltungselite der Regierungen Brandt bis Merkel II. Herkunft, Zusammensetzung und Politisierung der Führungskräfte in den Bundesministerien
Sylvia Veit / Nadin Fromm / Falk Ebinger: „NEIN“ zu sagen ist eine unserer wichtigsten Pflichten. Politisierung, Rollenverständnis und Entscheidungsverhalten von leitenden Ministerialbeamt*innen in Deutschland
Torben Fischer / Malte Pennekamp: Von der hierarchischen Politikverflechtung zur differenzierten Verwaltungszentralisierung: Die Reform der Bundesfernstraßenverwaltung 2017
Weert Canzler: Die infrastrukturelle Umsetzung der Energiewende
Esteban Piñeiro / Martina Koch / Nathalie Pasche: Von der Chancengleichheit zur managerialen Selbstmobilisierung. Über die diskursive Adaption der „interkulturellen Öffnung“ im schweizerischen Verwaltungskontext
Rezensionen
John Siegel: Seibel, Wolfgang/Klamann, Kevin/Treis, Hannah: Verwaltungsdesaster: Von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen. 2017. Frankfurt/New York: Campus. 320 Seiten. 29,95 EUR, ISBN 9783593507873.
Eva Ruffing: Carl Dahlström und Victor Lapuente. Organizing Leviathan. Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government. 2017. Cambridge: Cambridge University Press Paperback. 270 Seiten. ISBN-10: 131663065X.
Sylvia Veit: Bache, Ian and Louise Reardon: The Politics and Policy of Wellbeing. Understanding the Rise and Significance of a New Agenda. 2016. Cheltenham: Edward Elgar. 200 Seiten. ISBN: 978 1 78347 934 4 (Paperback), £ 19,96.
Hellmut Wollmann: Kropp, S., Aasland, A., Berg-Nordlie, M., Holm-Hansen, J., Schuhmann, J. (Hrsg.). Governance in Russian Regions. A Policy Comparison. 2018. Palgrave Macmillan. 249 Seiten. Hardcover: 128,39 €. ISBN 978-3-319-61701-5.
Steffen Eckhard: Weiß, Norman/Dörr Nikolas (Hrsg.). „Die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN). Geschichte, Organisation und politisches Wirken, 1952-2017“, Baden-Baden: Nomos. 2017. 243 Seiten. Broschiert. 34 EUR. ISBN 978-3-8487-4559-3.
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Abstracts
Verwaltung als Akteur ‒ Akteure in der Verwaltung: Aktuelle Beiträge zur Debatte (Yvonne Hegele, Ina Radtke)
Dieser Beitrag analysiert die jüngere deutschsprachige Verwaltungswissenschaft im Hinblick darauf, mit welchen empirischen, theoretischen und methodischen Schwerpunktsetzungen sie Verwaltungen als kollektive Akteure einerseits und individuelle Akteure in der Verwaltung andererseits untersucht. Eine Verortung aktueller Studien ist geboten, um zu verstehen, wie Verwaltungswissenschaft nach Antworten auf die bestimmenden Fragen der Disziplin nach den Formen, Erklärungs- und Einflussfaktoren sowie Effekten von Verwaltungshandeln sucht. Dafür führen wir eine quantitative Analyse aller in der Zeitschrift ‚der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management‘ (dms) von 2013 bis 2018/1 erschienenen Artikel durch. Im Ergebnis lässt sich eine große Bandbreite von theoretischen Konzepten, aber eine geringe Zahl an theorietestenden und theoriegenerierenden Untersuchungen feststellen. Methodisch überwiegen qualitative und deskriptive Studien. Der empirische Fokus der Beiträge liegt auf einem Länderfokus auf Deutschland und auf Mehrebenenanalysen. Basierend auf identifizierten Forschungslücken schließt der Beitrag mit Forschungsdesideraten für zukünftige verwaltungswissenschaftliche Untersuchungen und fordert einen stärkeren Beitrag zur Weiterentwicklung von Theorien, mehr Ausgeglichenheit bei den methodischen Ansätzen und eine Erweiterung des empirischen Fokus der zukünftigen Forschung. Schlagwörter: Verwaltungswissenschaft, Akteure, Neo-Institutionalismus, Metastudie, Verwaltungsforschung
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Beraten statt Archivieren. Wie öffentlich Beschäftigte ihr Wissen am Arbeitsplatz teilen (Caroline Fischer)
Dieser Artikel untersucht das Teilen von Wissen durch Beschäftigte im öffentlichen Sektor. Wissensteilung ist die zentrale Voraussetzung für das organisationale Wissensmanagement. Es wurde eine Typologie entwickelt, die als Analyseraster vier Verhaltensweisen, Wissen zu teilen, unterscheidet (Berichten, Archivieren, Beraten, Hinweisen). Mithilfe von Daten aus drei Studien (qualitativ und quantitativ) wird beschrieben, wie Mitarbeiter im öffentlichen Sektor ihr Wissen teilen. Dies wurde in der Literatur bisher außer Acht gelassen. Die identifizierten Verhaltensweisen sind mehrheitlich responsiv, statt proaktiv, und richten sich direkt an Wissensnehmer, statt an ein Trägermedium. Sie können daher in der vorgeschlagenen Typologie als beratendes Verhalten eingestuft werden. Das ist weniger ressourcenaufwändig für die Wissensgeber, wirkt sich aber negativ auf die langfristige Speicherung und Auffindbarkeit von Wissen in einer Organisation aus. Schlagwörter: Wissensmanagement, Teilen von Wissen, proaktives Arbeitsverhalten, Typologie
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Administrative Verhaltensmuster im europäisierten Willensbildungs- und Entscheidungsprozess auf nationalstaatlicher Ebene bei der Transposition von EU-Richtlinien (Benjamin Gröbe)
In dem Beitrag wird eine Typologie vorgestellt, die es erlaubt, die Rolle der Ministerialbürokratie bei der Transposition von EU-Richtlinien auf mitgliedstaatlicher Ebene zu analysieren. Die Typologie beruht auf der Annahme, dass sowohl formelle als auch informelle Strukturen bürokratischer Organisationen einen Einfluss auf den internen Entscheidungsfindungsprozess haben. Basierend auf den beiden Dimensionen Bürokratische Kapazität und Politische Ambition können vier Idealtypen gebildet werden, die verschiedenartige Muster administrativen Verhaltens im Rahmen des politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses auf nationalstaatlicher Ebene während der Phase Politikformulierung abbilden. Im zweiten Teil des Artikels werden die formellen und informellen Strukturen und Charakteristika der Transpositionsprozesse von EU-Richtlinien in den Niederlanden, Frankreich, Dänemark und Griechenland dargestellt, um die vier idealtypischen Muster administrativen Verhaltens empirisch zu illustrieren. Die Fallbeispiele zeigen, dass die Vorgehensweise der Ministerialverwaltungen im Transpositionsprozess entlang der beiden Dimensionen variiert. Schlagwörter: Verwaltungseinfluss; Ministerialbürokratie; EU-Richtlinien; Transposition
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Der Einfluss von Organisationsfaktoren auf Kooperation und Koordination in Kernexekutiven: Akteursverhalten in der Europäischen Kommission nach der Juncker-Reform (Kristina Ophey)
Das Papier untersucht den Einfluss von veränderten organisatorischen Strukturen auf das Akteursverhalten in intrainstitutionellen Politikgestaltungsprozessen am Fall einer jüngst restrukturierten Kernexekutive: Der Europäischen Kommission. Es analysiert das Kooperations- und Koordinationsverhalten der Verwaltungsakteure in ressortübergreifenden Initiativprozessen in drei Politikbereichen vor und nach der Juncker-Reform. Die Auswertung der Interviewdaten zeigt, dass Organisationsfaktoren einen Einfluss auf das Akteursverhalten haben. Die organisatorischen Veränderungen, insbesondere entlang vertikaler Linien, haben zu weniger Siloverhalten der Akteure in der horizontalen Kooperation und Koordination geführt. Schlagwörter: Verwaltungsreform; Organisationsfaktoren; kernexekutive Verwaltungen; Europäische Kommission; Koordination
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Street-Level Bureaucrats und Intermediäre: Beziehung auf Augenhöhe? (Matthias Döring, Stephan Löbel)
Der Artikel untersucht die Beziehung zwischen Verwaltung und Intermediären, also von Klienten beauftragte Dritte, die die Interaktion mit den Verwaltungen übernehmen. Hierbei wird die ambivalente Rolle diskutiert, die diese Intermediäre im Zusammenwirken mit den Street-Level Bureaucrats (SLB) einnehmen. Auf Basis einer vergleichenden Fallstudie zweier Politikfelder werden Faktoren identifiziert, die die Interaktion zwischen beiden Akteuren charakterisieren. Auf Basis einer transaktionskostentheoretischen Perspektive werden vor allem die Spezialisierung und die Aggregationsfunktion von Intermediären als Vorteile für SLB identifiziert, wodurch Prozesse schneller und effizienter abgewickelt werden können. Darüber hinaus prägen aber vor allem zwei Faktoren die Interaktion maßgeblich: Das Selbstbild der Street- Level Bureaucrats sowie das Vertrauen in den Intermediären. Das dynamische Zusammenspiel dieser Faktoren wird in der vorliegenden Studie beschrieben. Schlagwörter: Intermediäre, Street-Level Bureaucrats, Verwaltungsinteraktion, Transaktionskostentheorie, Koproduktion
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Akteure in Sekretariaten internationaler Organisationen. Das OECD-Sekretariat im Kontext der Policy Coherence for Development-Debatte (Ulrike Zeigermann)
Mit dem zunehmend transnationalen Charakter komplexer politischer Probleme rücken Akteure internationaler Verwaltungen immer stärker in den Fokus. Dieser Beitrag untersucht die Interaktionen von Akteuren am Beispiel der Policy Coherence for Development-Abteilung der OECD und fragt, ob es sich dabei um einen Entrepreneur in der internationalen Kohärenzdebatte handelte. Das Hauptaugenmerk liegt somit auf dem OECD-Sekretariat, wo die Kohärenzidee bereits seit 1990 verankert ist. 2015 wurde Policy Coherence for Development zuletzt im Rahmen der globalen Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung von Staats- und Regierungschefs bestätigt. Die Untersuchung zeigt, dass die Kohärenzabteilung im Generalsekretariat der OECD in vielschichtigen internationalen Entscheidungsprozessen zu Kohärenzfragen sowohl organisationsintern als auch -extern zunehmend autonom agierte und dabei wechselnde Rollen als Entrepreneur und Broker einnahm. Dadurch soll schließlich zu einem besseren Verständnis dynamischer Interaktionsformen von Akteuren der internationalen Verwaltung beigetragen werden. Schlagwörter: Internationale Verwaltung, OECD, Interaktionen, Broker, Entrepreneur
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Die Deutsche Verwaltungselite der Regierungen Brandt bis Merkel II. Herkunft, Zusammensetzung und Politisierung der Führungskräfte in den Bundesministerien (Falk Ebinger, Nicolas Lux, Christoph Kintzinger, Benjamin Garske)
Dieser Beitrag präsentiert die Befunde der Elitestudie Politisch-Administrative Elite 2013 (PAE 2013) über Zusammensetzung und Politisierung der bundesdeutschen Verwaltungseliten. Diese vierte nationale Replikation der Comparative Elite Studies zum Ende der 17. Legislaturperiode bringt überraschende Entwicklungen ans Licht: Hinsichtlich der Zusammensetzung des Personals schreitet zwar die Feminisierung auch auf den Leitungsebenen fort und eine Berufsvererbung kann nicht mehr festgestellt werden, allerdings erlebt die Juristendominanz mit erstmals seit Jahrzehnten steigenden Werten ein Wiedererstarken. Der Grad an formaler Politisierung überrascht: Trotz des Verbleibs der CDU/CSU an der Macht findet ein umfassender Personalaustausch statt. Diese teils im Widerspruch zu etablierten Trends und Theorien stehenden Entwicklungen zeigen, dass das Feld der administrativen Elitenforschung auch zukünftig besondere Aufmerksamkeit verdient. Schlagwörter: Deutsche Ministerialverwaltung, politische Beamte, Parteipolitisierung, Politisierung, Ämterpatronage
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„NEIN“ zu sagen ist eine unserer wichtigsten Pflichten. Politisierung, Rollenverständnis und Entscheidungsverhalten von leitenden Ministerialbeamt*innen in Deutschland (Sylvia Veit, Nadin Fromm, Falk Ebinger)
Die Politisierung der Verwaltung ist ein populäres, aber unscharfes Konzept der Verwaltungsforschung. Der Beitrag setzt sich mit diesen begrifflichen Unschärfen auseinander und zeigt auf, dass sich Politisierung auf (1) strukturelle, (2) personalpolitische und (3) ergebnisbezogene Merkmale des administrativen Systems beziehen kann. Um ergebnisbezogene Merkmale konzeptionell zu erfassen, wird zwischen zwei, einander ergänzenden Formen der Loyalität von Beamt*innen unterschieden – einer (die/den Minister*in politisch) unterstützenden Loyalität (partisan support) und einer kritischen Loyalität (responsibility). Im empirischen Teil greift der Beitrag die oft geäußerte Annahme auf, dass es einen klaren Zusammenhang zwischen der zweiten und der dritten Merkmalsdimension des Politisierungsbegriffes gäbe. Auf Basis von Interviews mit ehemaligen leitenden Ministerialbeamt*innen in Deutschland wird diskutiert, ob und inwiefern politisierte Beamt*innen tatsächlich ein anderes Entscheidungsverhalten zeigen als wenig oder nicht politisierte Beamt*innen. Im Ergebnis zeigt sich, dass die unterstützende Loyalität in beiden Gruppen weit verbreitet ist, während die kritische Loyalität – entgegen der landläufigen Erwartung – für die politisierten Beamt*innen besonders stark ausgeprägt ist. Methodisch innovativ ist die Verwendung von Vignetten zur Abbildung des Entscheidungsverhaltens im Rahmen eines qualitativen Untersuchungsdesigns. Schlagwörter: Funktionale Politisierung, Loyalität, politische Beamte/politische Beamtinnen, Ministerialverwaltung, Vignettentechnik, politische Responsivität der Verwaltung
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Von der hierarchischen Politikverflechtung zur differenzierten Verwaltungszentralisierung: Die Reform der Bundesfernstraßenverwaltung 2017 (Torben Fischer, Malte Pennekamp)
Im Zuge der Bund-Länder-Finanzreform 2017 wurde auch die Bundesfernstraßenverwaltung neu organisiert. Zukünftig liegt die Kompetenz für die Verwaltung der Bundesautobahnen direkt beim Bund, während für die Bundesstraßen die Bundesauftragsverwaltung weiterhin Bestand hat. Damit wandelt sich die Struktur der Bund-Länder- Kooperation im Bereich der Bundesfernstraßen von einer hierarchischen Politikverflechtung zu einem System differenzierter Verwaltungszentralisierung. Die neue Verflechtungsstruktur ist durch straßenklassenbezogene Unterschiede hinsichtlich der Wahrnehmungs- und Verwaltungskompetenzen des Bundes und der Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten gegenüber den Ländern gekennzeichnet, ohne jedoch zu einer umfassenden Verfahrens- und Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Ländern zu führen. Vor diesem Hintergrund sind auch die Auswirkungen der Reform auf die Leistungsfähigkeit der Bundesfernstraßenverwaltung differenziert zu bewerten, da das in Politik und Wissenschaft bisher dominierende Argument der Leistungssteigerung durch Verwaltungszentralisierung nur auf einen Teilbereich bzw. Teilaufgaben der reformierten Bundesfernstraßenverwaltung zutrifft und durch die differenzierte Zentralisierung potentiell neue Konfliktstrukturen, Effizienzhemmnisse und politische Legitimationsprobleme entstehen. Schlagwörter: Bund-Länder-Finanzreform, Bundesfernstraßenverwaltung, Politikverflechtung, Bundesauftragsverwaltung, Infrastrukturgesellschaft
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Die infrastrukturelle Umsetzung der Energiewende (Weert Canzler)
Die Energiewende umfasst neben dem Ausstieg aus der Kernkraft eine weitgehende Dekarbonisierung aller Energiesektoren, einen Anteil von Erneuerbaren Energien (EE) von mindestens 60 Prozent am Gesamtenergieverbrauch sowie eine dramatische Steigerung der Energieeffizienz bis zur Mitte des 21. Jahrhunderts. Sie bedeutet einen Paradigmenwechsel von einem anbieterzentrierten fossilen Energiesystem mit wenigen Großkraftwerken hin zu einem verteilten und nur bedingt steuerbaren Energiesystem auf der Grundlage fluktuierend einspeisender Photovoltaik- und Windenergieanlagen. Die infrastrukturelle Umsetzung der Energiewende folgt diesem neuen Paradigma. Eine entscheidende Herausforderung besteht darin, die dauerhafte und breite gesellschaftliche Akzeptanz der Energiewende sicherzustellen. Denn die künftige Energieversorgung wird „sichtbarer“, der benötigte Flächenbedarf für EE-Anlagen wird steigen. Die infrastrukturelle Umsetzung der Energiewende ist vor diesem Hintergrund keine exklusive Aufgabe von Netzexperten und Energietechnikern, sondern sie bedarf einer Berücksichtigung der Interessen und des Engagements möglichst vieler Bürgerinnen und Bürger. Hierfür bietet ein dezentrales Infrastrukturmodell wie der „zellulare Ansatz“ eine viel versprechende Perspektive. Allerdings sind die Voraussetzungen für eine breite materielle Partizipation und eine flexible Governance erst noch zu schaffen. Schlagwörter: Dekarbonisierung, Akzeptanz, zellularer Ansatz, Prosuming, flexible Governance
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Von der Chancengleichheit zur managerialen Selbstmobilisierung. Über die diskursive Adaption der „interkulturellen Öffnung“ im schweizerischen Verwaltungskontext (Esteban Piñeiro, Martina Koch, Nathalie Pasche)
Ende der 1990er Jahre gewinnt in der Schweiz das integrationspolitische Reformkonzept der „Interkulturellen Öffnung der Verwaltung“ an Bedeutung. Damit soll zum einen der Zugang der ausländischen Bevölkerung zu Dienstleistungen öffentlicher Einrichtungen verbessert, zum anderen der chancengleiche Zugang zu Arbeitsstellen im staatlichen Sektor gewährleistet werden. Unsere genealogische Analyse des Verwaltungsdiskurses zeigt, wie die institutionelle Logik der „Interkulturellen Öffnung“ im Zeichen einer modernen Verwaltungsführung managerial adaptiert und in Verbindung mit Diversity Management produktiv gewendet wird. Die „Interkulturelle Öffnung“ folgt nun einem pragmatischen Effizienzdenken und einer unternehmerischen Logik, um letztlich den Umgang mit einer ausländischen Kundschaft effektiver und effizienter zu gestalten. Die integrationspolitischen Ziele der Chancengleichheit und Antidiskriminierung geraten dabei in den Hintergrund. Schlagwörter: Interkulturelle Öffnung der Verwaltung, Integrationspolitische Programmatik, New Public Management, Organisationssoziologischer Neoinstitutionalismus, Genealogische Diskursanalyse
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